Osadía Jurídica Valiosa

OSADIA JURIDICA VALIOSA

                                                   Néstor Osvaldo Losa+

                              “La libertad es la obediencia a la ley que uno mismo ha trazado” Jean J. Rosseau

Introducción.

El derecho evoluciona más lentamente que los hechos que lo generan y esto es el correlato de la simple realidad que todos aceptamos, pero mucho más lentamente avanzan las mutaciones sustanciales en lo referido a instituciones que hacen a cada sistema gubernativo pues en lo estructural y público juegan otros resortes como el que sintéticamente se resume en poder.

Si innovamos o reformulamos en lo organizativo, podemos conmover otro poder, podemos anular opciones y quitar autoridades o autoridad en otras personas y áreas. Es por estas circunstancias que normalmente poco se innova o transforma  y mucho se teme antes de operar mutaciones. Ser conservador es la regla aún para quienes pretenden considerarse “progresistas”. No es frecuente querer reestructurar, aunque en los discursos si se haga mención a esa idea, pero es más declamativa que efectiva. Aquí hablaremos de lo efectivo. Nos referiremos a la acción que ejecuta el dogma.

Dicho esto, voy a referirme a la original iniciativa que se generó por el proyecto de Ordenanza elevado por el Intendente del Partido de Rivadavia, provincia de Buenos Aires, al Concejo Deliberante del distrito mencionado el día 4 de Marzo de 2020 y por el cual se propicia expresamente la confección de una Carta Orgánica Municipal para esa Municipalidad; es decir, la promoción de una “constitución en tercer grado” que deriva de lo que se define como autonomía institucional en nuestra Ley Suprema-art. 123-.

La ordenanza propuesta con sólidos fundamentos jurídicos, establece que se convoque a una Convención Constituyente Municipal para que en término prefijado de tiempo se dicte la Carta Orgánica de Rivadavia, Partido bonaerense fundado en 1910 y cuya cabecera es la ciudad de América en el límite con la provincia de La Pampa. La misma expone recaudos formales típicos de otras situaciones análogas que se fueron dando en los múltiples municipios del país que cuentan con esos instrumentos de base democrática positiva, como por ejemplo que los Convencionales Municipales deberán ser elegidos por sufragio directo y su misión culmina con la sanción de la Carta, las condiciones que ellos deben poseer, entre otros elementos a considerar. En la doctrina estos ayuntamientos se los tipifica como “municipios de convención”.

Municipios bonaerenses.

La provincia de Buenos Aires está compuesta y dividida territorialmente por ciento treinta y cinco municipios, número importante pero quizás inferior al que debería contar habida cuenta de la extensión geográfica de este potente Estado del federalismo argentino y de su superpoblación humana a la que se suma una trascendente vida económica, industrial y agrícola-ganadera, todo ello respaldado por una historia innegable por su faceta decisiva en la constitución del Estado Argentino. Grandes distancias se advierten en la provincia con capital en la ciudad de La Plata. No existe espacio de tierra provincial que no pertenezca a uno de los 135 municipios pues, el sistema de Partido adoptado y también muy criticado doctrinalmente, no deja espacio para que la provincia ejerza todo su poder en pleno pues hasta las zonas rurales integran el localismo comunal. Además es una provincia rica a la hora de los ingresos de recursos. Va de suyo que, en lo histórico, ha cumplido un rol sustancial desde su fundación y posterior conformación como Virreinato, incluyendo su segregación temporaria en parte de la década del cincuenta del siglo XIX que la tuvo como Estado independiente del resto de la Confederación. La Capital Federal fue cedida por la provincia y desde 1994 es una Ciudad autónoma con características especiales (art. 129 CN.). Este hecho consolidado como norma positiva, alteró el clásico federalismo argentino y elevó a cuatro los niveles de gobierno y que suelo denominar “neofederalismo”(1) pues, además del Estado Nacional, tenemos provincias, municipios y ciudad de Buenos Aires y todos cuentan con autonomía de base constitucional y solo el Estado central posee además soberanía. Los cuatro niveles son personas jurídicas de carácter público en el terreno propio del Código Civil y Comercial de la Nación. Por otra parte ya la UNESCO ha declarado que existe un derecho humano colectivo a la ciudad. Esto tiene un gran valor emblemático a la hora del respeto de la autonomía como derecho a gozar de la misma para que el ser humano tenga satisfacción y asuma su propio hábitat con plenitud y eso es su  derecho al espacio garantizado integralmente.

Reformas Constitucionales de 1994.

Pluralizo el subtítulo pues en ese año hubo varias reformas en constituciones de nuestro país, pero para esta tarea, las que me interesan reseñar sintéticamente son la Nacional y la bonaerense.

En función de reforzar y yo diría reformular el federalismo, entre otras normas se incluyeron algunas que hacen a nuestro tópico. Así podemos citar a los arts. 123, 75 inc. 30 y 129 que consolidan una tesis autonómica clara y expresa cuando a los municipios y a las provincias se les asigna poder de policía y de imposición sobre los establecimientos de utilidad nacional que se encuentren en sus ámbitos  territoriales (75 inc. 30 CN) ; el art. 123 otorga una garantía de autonomía a los municipios en lo institucional, político, económico, financiero y administrativo y solo menciona que estas atribuciones indispensables para la gobernanza, pueden ser reguladas por las constituciones provinciales. Va de suyo que, no podrán ser negadas ni atemperadas en contra del derecho de autonomía explícito. El 129 lo menciono para advertir que allí para la ciudad porteña se otorga autonomía con aditamentos más fuertes por ser la Capital de la Nación y lo que ello implica, pues dejó de ser municipalidad y puede elegir legisladores nacionales, pero tiene sus propios legisladores que suplen a los anteriores ediles y en igual número-60-.

Pero ante la sorpresa de los políticos y foros jurídicos y de los ciudadanos, la reforma de la constitución bonaerense no innovó, no tocó el “régimen municipal” que su vieja redacción poseía y pese a la cantidad de años que se fueron sucediendo y la reforma Nacional referida, no adecuó su normativa a la mutación autonómica no solo de la Constitución federal sino a la de otras constituciones provinciales que reforzaron las autonomías comunales existentes y tampoco se adaptó a la nueva jurisprudencia de la Corte Suprema Nacional que en 1989 había dictado el famoso fallo de “Rivademar, Angela c. Municipalidad de Rosario” que fue el hito jurisdiccional más importante de la historia del municipio argentino y que luego en el mismo año ratificó en “Promenade SRL. C. Municipalidad de San Isidro” al referirse al valor de las ordenanzas como leyes en sentido material.

Los bonaerenses incumplieron y continúan así al menos en lo constitucional. Tampoco modificaron La Ley Orgánica Municipal que es  la que rige la vida de todos sus municipios y que cuenta con muchos años de vida, pero que pudo corregir por las autoridades constituidas lo que no se materializó por la Convención Constituyente local en su oportunidad. Vale aclarar que la constitución reformada en La Plata en 1994, se promulgo después que la Nacional del mismo año….

La prelación normativa.

En nuestro país a diferencia de otros del viejo mundo, no tenemos lo que se conoce como derecho foral, no existen privilegios de provincias sobre provincias, ni niveles que se encuentren en estadios distintos. Todas las provincias son exactamente iguales y sin prerrogativas. Lo único que en nuestro andamiaje jurídico tiene prevalencia indiscutible es la Constitución Nacional de 1853/60 con sus reformas y todas las provinciales y las leyes o preceptos de toda índole que rijan en el país, no pueden vulnerar ni desconocer lo que por el art. 31 de nuestra carta magna, se conoce como “pirámide jurídica” . Es evidente que de su simple lectura se advierta que sin importar lo que pueda doctrinariamente apuntarse, la sumisión de la constitución bonaerense a la nacional, implica que la autonomía institucional de los municipios está por encima de la omisión constitucional de la provincia de Buenos Aires y que una Carta Orgánica que respete la Constitución federal y no asuma roles improcedentes en su redacción, es un instrumento válido como herramienta para mejorar la calidad de vida de sus vecinos y un refuerzo de la democracia participativa que se debe fomentar en nuestros días. Si estos extremos se sobrepasaran, será la Justicia la que deberá determinar tal extremo en el caso concreto.

Municipio de Rivadavia y Sintesis.

Este ensayo que realiza la municipalidad de Rivadavia, muestra osadía jurídica con la que coincido plenamente como integrante de la cruzada municipalista del país y de la de otros países que va en ascenso, pues defiende lo que la constitución y la más encumbrada jurisprudencia de la Corte Federal ha sostenido hasta nuestros días en relación a la autonomía municipal desde “Rivademar” en adelante, aunque la mayoría de la doctrina constitucionalista ya aseveraba con anterioridad que las municipalidades no eran autárquicas y esto ya no se discute. Este proyecto que enunciamos, es valioso y puede ser un importante antecedente para otros municipio o bien, para movilizar a los legisladores para que sean explícitos en relación a una autonomía moderna y seriamente diseñada para el futuro.

 Las mayores competencias de las municipalidades son públicas y notorias y la descentralización como herramienta de utilidad institucional es indispensable para resolver demandas sociales que ahora ostentan las localidades del territorio de Buenos Aires. Se trata efectivamente, de municipios que en muchos casos que superan en población y en recursos económicos a provincias del país y  aportan más productividad. Es lógico que estas incumbencias necesarias y nuevas asumidas cuenten con normativas acordes con ellas y con exigencias propias de la modernidad en ascenso. No estamos frente a meros prestadores de servicios como fueron otrora los ayuntamientos, son verdaderos gobiernos políticos con poderes propios que ejercen políticas públicas fuertes y que deben armonizan cooperativamente dentro del federalismo argentino con los otros niveles de gobierno y sus pares con el intermunicipalismo y el asociativismo. Lo cierto es que no está prohibido en la Constitución bonaerense el dictado de una carta orgánica y tampoco evaluarse que esta voluntad del dictado de Carta se oponga al art. 123-CN-, por el contrario, va en su línea dogmática y conteste con el reforzar el poder de policía local que es indispensable para el buen gobierno y el mejoramiento del bienestar general.

Entendemos que no existe gravamen que amerite una impugnación judicial, pero no estamos seguros de que no se haga uso de esa herramienta. Sí estoy convencido que de llegarse al camino judicial, será la Corte Suprema de Justicia de la Nación quien deberá resolver esta situación osada y especial, pero necesaria. Cuál será el fin de esta historia…..el tiempo dirá y la Justicia se hará.

• En nuestro último libro “Derecho Público Municipal-región, provincia, jurisdicción”, prologado por Alfonso Santiago, Editorial ÁBACO de Rodolfo Depalma, Buenos Aires, 2017, capítulo Primero, pág. 23. En esta obra fomentamos el dictado de Cartas Orgánicas Municipales y proponemos algunas pautas para que sean más eficientes.

+Néstor Osvaldo Losa. Abogado, Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, Profesor Consulto de Derecho Constitucional, todo ello en la UBA. Profesor de Derecho Público Provincial y Municipal en distintas universidades e instituciones públicas. Publicista. Experto de CONEAU.